БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И «НАДЛЕЖАЩЕЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ»

В июне парламент откорректировал бюджет на 2008 год с целью приведения его в сбалансированное состояние и внес изменения в закон о бюджетной системе и бюджетном процессе. Дефицитный бюджет в условиях растущей инфляции представляет опасность для экономического развития страны, говорят специалисты. В такой ситуации мировая практика рекомендует снижение бюджетных расходов. Следуя ей, молдавский минфин изыскал резервы для снижения запланированного дефицита национального публичного бюджета в 284 млн леев. По данным министерства финансов, в первом полугодии перевыполнение плана по доходам госбюджета составило 128,2 млн леев, по бюджетам административно-территориальных единиц 40,8 млн леев и по фондам обязательного медицинского страхования 116,2 млн леев. По данным Государственного казначейства, на конец июня 2008 года план по доходам национального публичного бюджета был выполнен на 109,8%, в т.ч. по доходам госбюджета на 110,1%, бюджета государственного социального страхования – на 106,9%, фондов обязательного медицинского страхования – на 102,8%, бюджетов административно-территориальных единиц – на 102,7%. Налогоплательщики обеспечили выполнение плана по налоговым платежам на 110,5%, в т.ч. по подоходному налогу юридических лиц на 142,4%, НДС – на 108,2%, акцизам – на 111,7%, налогам на собственность – на 152,2%. План по расходам национального публичного бюджета исполнен на 87,8%, в т.ч. госбюджета – на 91,3%, бюджета государственного социального страхования – на 99,5%, фондов обязательного медицинского страхования – на 90%, бюджетов АТЕ – на 77,9%. Этот результат хоть и позволил привести бюджет в сбалансированное состояние, но демонстрирует некоторые проблемы бюджетного планирования. Главное финансовое ведомство, как правило, готовит несколько вариантов прогноза бюджетных доходов и расходов: оптимистический, менее оптимистический и т.д. В виду нестабильности макроэкономических показателей международные эксперты рекомендуют минфину выбирать самый осторожный. Минфин выходит за рамки этих рекомендаций, но недалеко: судя по расхождениям в прогнозах и реальной динамике исполнения бюджета, можно предположить, что и ему ближе вариант, позволяющий констатировать текущее перевыполнение плана по доходам. О проблеме бюджетных расходов в последнее время открыто говорят сами чиновники: «невыполнение плана по расходам – это непорядок». Впрочем, специалисты минфина и отраслевых министерств считают, что показатели за полугодие не стоит воспринимать как окончательные: до конца года бюджетные средства будут, в основном, освоены. Согласно мировой практике, нормальным считается 95-процентное освоение бюджетных средств. Такой допуск позволяет исполнителям пройти все процедуры, сопровождающие использование бюджетных денег: тендер, утверждение всеми инстанциями и др. Но это в другом мире. У нас, с одной стороны, обязательные процедуры затягиваются, с другой, многие пользуются любой возможностью «отхватить» побольше денег, а потом «как-нибудь потратить». Готовя изменения в закон о бюджетной системе и бюджетном процессе, минфин учел недостатки в расходовании запланированных бюджетных средств. Новая редакция статьи об ответственности органов центрального публичного управления предусматривает таковую за освоение выделенных средств не только ими самими, но и подведомственными учреждениями. С точки зрения налогоплательщика, положение об ответственности распорядителей бюджетных средств требует предельной жесткости. Справедливости ради стоит сказать, что минфин предлагал, и правительство приняло положение об ответственности органов центрального управления за выполнение плана по расходам «по месяцам и по году», но парламент эту редакцию отклонил. Новая законодательная норма жесткостью не отличается, но ее, видимо, надо воспринимать как первый шаг на пути к «надлежащему администрированию». Согласно принятой парламентом редакции закона о бюджетной системе и бюджетном процессе, надлежащее администрирование – это «метод управления публичными учреждениями, посредством которого исполнители бюджета, используя адекватные политики и процедуры, обеспечивают выполнение задач на основе соблюдения принципов транспарентности и ответственности, действенности и эффективности, законности и справедливости, этики и целостности». Новая система внутреннего госконтроля предполагает ответственность исполнителей бюджета за обеспечение надлежащего администрирования, осуществление независимого внутреннего аудита, а также централизованную координацию и гармонизацию данной сферы. Она будет внедрена правительством и подведомственными ему учреждениями «в целях экономичного, действенного и эффективного управления публичным имуществом и публичными фондами».Закон обязывает исполнителей бюджета внедрить в публичных учреждениях системы финансового менеджмента и контроля, предметом которых должна стать вся деятельность публичных учреждений, в т.ч. сбор доходов, операционные процедуры, процедуры закупок и заключения контрактов, обязательства и осуществление расходов, а также возмещение необоснованных выплат. Порядок организации финансового менеджмента и контроля подлежит внутреннему и внешнему аудитуВнешний публичный аудит управления финансовыми средствами и публичным имуществом будет осуществлять Счетная палата «в соответствии с законодательством». Новый закон о Счетной палате будет регламентировать отвечающую велениям времени аудиторскую деятельность этого органа. Служба внутреннего аудита – «независимая и объективная» – будет консультировать исполнителей бюджета и предоставлять «разумные гарантии эффективности процессов администрирования, менеджмента рисков и контроля, адекватно организованных для достижения целей публичного учреждения». От новых положений закона «веет Европой». Европейский вектор развития не только трансформирует правовое поле, но и, как следствие, диктует определенный «образ жизни», к которому многие из нас, хоть и не привыкли, но тянутся. К тому же Молдова принимает помощь международных доноров, умеющих считать свои деньги. Они хотят видеть, на что реципиент расходует их пожертвования, и требуют надлежащего администрирования финансов в принимающей помощь стране. Одновременно и налогоплательщики смогут научиться контролировать расходы государства, тем более что благодаря новым веяниям, у нас для этого появятся некоторые возможности. Статья «Отчеты об исполнении государственного бюджета» отредактированного закона о бюджетной системе и бюджетном процессе предусматривает, что годовой отчет об исполнении госбюджета будет рассматриваться в постоянных комиссиях парламента при обязательном участии представителей органов центрального публичного управления, а после утверждения парламентом будет публиковаться в Официальном мониторе. До 1 мая министерство финансов будет представлять этот отчет правительству, а правительство после утверждения – парламенту – до 1 июня. На рассмотрение отчета парламентом законом отпущен срок до 15 июля. С вступлением в силу новой редакции закона полномочия и одновременно ответственность минфина разрастутся. Он будет осуществлять координацию всех действий в сфере государственного внутреннего финансового контроля и до 1 апреля представлять правительству соответствующий сводный отчет. На него возложена разработка нормативной и методологической базы в сфере внутреннего государственного финансового контроля, а также ответственность за гармонизацию отечественной нормативной и методологической базы в этой области с международным передовым опытом и опытом Европейского Союза. Только с согласия министра финансов исполнители бюджета будут создавать структуры внутреннего аудита в составе публичных учреждений, назначать на должность и освобождать их руководителей.В соответствии с действующей редакцией закона о бюджетной системе и бюджетном процессе, бюджетную классификацию утверждает парламент. После вступления в силу принятой редакции закона о бюджетной системе и бюджетном процессе бюджетную классификацию будет и разрабатывать, и утверждать министерство финансов. Скорее всего, и тут не обошлось без «руки Запада»: введение в действие новой бюджетной классификации – одна из задач проекта «Менеджмент публичных финансов», осуществляемого правительством совместно с ВБ, и эта законодательная норма подоспела как раз вовремя. И наконец, министерство финансов наряду с другими уполномоченными публичными органами сможет потребовать проведения органами финансового контроля внезапных финансовых ревизий в публичных учреждениях, организациях и предприятиях – независимо от формы собственности и вида деятельности – по вопросам управления публичными финансовыми средствами и имуществом. Такова теория. Каким будет надлежащее администрирование на практике? И станут ли прогнозы минфина реальнее в новых условиях?